四川精神进行时：中国重建模式与制度变迁

　　4月22日，茂县太平乡杨柳村的村民们已经在轻钢结构上砌起了新家的第一层。簇新的工业化材料带着脱胎换骨的新鲜，又与山上古老的羌寨有种奇异的反差。搬到山下的新村要一条明显的轴线，屋顶以此左右分水，所谓“门对青山”，这一传统始终贯穿在村子的各种仪式中0 y* i( g; p( s( a

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　　4月23日，都江堰虹口乡的老郭夫妇正在打理自家的田地。虹口的百姓常年以农为生。地震摧毁了房屋和田地，原有的谋生方式和村庄生活开始面临挑战。现在，很多地方选择了从农业经济向旅游经济的转变。在这种并不简单的转身完成之前，土地仍是村民们最基础的生活资本& O, q) \6 ]; n: o) Z. t! ?6 m4 \) s
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; K5 O  L9 N- R( h0 t　　2008年5月21日，汶川特大地震全国哀悼日的第三天，民众自发来到天安门广场，哀悼地震中的遇难同胞，表达对生命的尊重。自汶川大地震发生到当年底，有110多万人报名参加抗震救灾志愿者行动，直接派遣到灾区的有18万人。从自发排起的献血队伍，络绎不绝的捐款人流，到为残孤儿童提供心理治疗的广大网友，民族精神和公民意识再现于危急时刻0 V7 q& i1 z5 O+ K4 }+ {

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* r1 [" E! L7 ?2 e& Z0 `　　“5·12”大地震震中映秀镇重建总体规划现已基本完成，预计总投入约20亿元，最先进的抗震建筑技术都集中在这里，使她成为一座现代抗震建筑博物馆+ I1 _/ P5 B  I+ [" _

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　　四川精神进行时
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　　中国重建模式与制度变迁2 Q% B" r8 P7 y$ Y: f" S

' k& h0 o6 H' w& I3 X, C, ~! l　　◎李鸿谷  l: [" x5 Q" T" E4 n! S& W! }2 S
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　　32个小时内，人民解放军、武警部队和民兵预备役人员投入兵力4.7813万人，出动军用运输机22架，军用直升机18架，征集民航客机12架，空投物资12.5吨——这是汶川地震最初时间，一个国家的应急速度。: q* b7 {; @" K  w! W
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　　稍后，投入救灾的解放军兵力超过13万人。而同时，为地震提供服务的志愿者达到14.5万人——这只是要求参加抗震救灾的108.7万志愿者中，最终能够抵达四川震区一线的数量。国民的激情与行动力如此强烈，以至于四川有关方面呼吁，恳请志愿者择时再来。% n& o+ {' o  r% M* P! ]1 a
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　　国家与国民，中国社会以总动员的方式面对30年来最重大的挑战。一年之后，即使重新面对的只是这些数据，我们仍不免容易回到当时的情感现场。* @% P3 U  {- A) S# ], d/ v
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　　汶川地震的救灾与救援，国际社会一致评价是：“中国政府以高分通过了此次灾难带来的考试。”极具强度的情感以及在此基础上形成的社会总动员——合众之力的救灾与救援的制度性阐述是：举国体制。那么，一年之后，情感记忆之外，我们当有机会进入制度的观察与分析。显然，地震的挑战没有结束，只不过它转换了方式，由救灾而重建。
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　　三家独立的学术机构——中国社会科学院、北京师范大学与民政部减灾中心分别计算出的地震损失是7000亿、9785.5亿与8943.7亿元。如此重大的损失之下，我们如何重建新四川？在需要缜密的损失计算、科学的规划、精心的建设、有序的安置以及冷静的监督的重建时刻，制度性条件将变得比任何时候都重要。合众之力当然必须给予制度性保障。
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# I+ I: a. Q  u! ]5 l0 n8 Z　　制度是内生的，无论人力物力的总动员，还是似乎千头万绪的重建，构成制度生成的隐而不彰的核心，第一是资源的筹措，第二是资源分配及其管理。举国体制何以成为中国应对巨大危机的基础性制度，以及这一制度面临着的转型——在资源的筹措及管理的分析框架里，我们将获得基本的理解与解释。当然，也会由此而发现制度重建的机会。
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8 h8 T5 Z+ P/ w* K/ J9 N　　一年之后，我们同样有条件来重新观察震区的四川人，在苦痛、艰辛与煎熬之下，是什么样的精神支持并帮助他们渡过难关，并使四川重新屹立。有着青城山与都江堰的四川是独特的，发现独特的四川——一个历史上以“湖广填四川”为基础的四川精神，实则也是我们认识四川乃至中国的开始。/ S( X% a# R$ r7 J

( a' V2 E6 W4 q4 }. P" H　　从巨大的危机，达至多难兴邦并完成中华民族伟大的复兴，以认识论的角度，发现四川发现中国，是我们必经的第一步。) }) \$ l6 w" K3 E" Y0 M% X" ~

; c4 k8 t9 k+ c- W　　重建一户损毁的农民住房，我们目前能够筹措的资源是多少？答案是：4.5万元。
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! W/ m# G5 B# E7 a) G2 w( a! T　　汶川地震一个月后，《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》里，即明确规定：中央财政原则上按平均每户1万元的标准给予补助。之后，《四川省汶川地震灾后农房重建工作方案》里也规定，农房重建与中央财政匹配资金，同样为1万元。两项财政支付之外，震区受灾县亦将获得对口支援省市的每户1万元农房重建补助。除此，中国红十字基金会也将向重建农房每户发放1.5万元的资助。稍稍不同的是，红十字基金会限于资金额度，其发放有选择条件，并非针对所有重建农房。
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　　按此4项补助与资助计算，灾区农房重建，最高将会获得4.5万元的帮助。
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. `5 F2 p9 s, R　　如果没有坐标，孤立地来看这4.5万元，我们将无可判断。四川农房重建，按目前的一般状况，每户重建大约需要7万～8万元，因而农房重建是属于尚有资金缺口的部分。但是，我们如果回到资源筹措的角度，其间重大变化当会清晰明确。
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　　汶川地震前一年，2007年8月，国务院在正式发布《国家综合减灾“十一五”规划》之后的常务会议上，决定：将因灾倒塌房屋重建的补助标准由每间600元提高到1500元。仅仅一年后，汶川地震发生——1500元的补助标准，无论与中央财政1万元，还是综合各方补助后的4.5万元比较，都有一个极大倍数的落差。显然，我们筹措资源尤其是资本的能力，以此次汶川地震为转折标志，有了重大的提升。
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  t! C8 f) v; ]　　稍稍拉开一点距离，我们仍从中国灾害救助特别是倒房补助标准角度来回溯。从1949至2001年，倒房的补助标准为洪涝灾害65元/间，地震灾害200元/间；2002年有了第一次提高，两项分别提高至300元与500元；2006年再次提高，两项合并为600元/间；之后有了新的跃升，2007年提高至1500元/间。单从这一变化来看，其增幅亦在迅速加大，虽即如此，最新的2007年确定的标准与此次汶川地震实际的补助额比较，其结果，补助标准又有了巨幅的提高。: C+ V9 x7 \% @/ w' k* \

* c! H3 r" S: H' z2 \　　去年底，为了应对全球性金融危机的挑战，国务院决定拿出4万亿元的投资，以保持中国经济的增长——其中，恢复地震重建为1万亿元。单纯从这些数字，即使它是天量的数字，我们亦无可理解其间的真实价值。如果将其分解至比如“倒房补助”的支出的历史性数据比较里，结论自然明确：各级财政尤其是中央财政，在中国经济快速发展的前提下，提取资源的能力已经达到空前的水平，与过去不可同日而语。2 z4 T1 u* R, r  n% O" d

& f. t3 p7 W' `% w# ]　　以地震重灾区什邡市为例，什邡市副市长黄剑告诉本刊记者：2007年，什邡在学校的基建方面的投入为2000万元，而此次恢复重建，3年期间学校的重建投入将达18.2亿元。这种增幅更是巨大。所以，不唯重建农房补助，整个灾区重建，过去标准已经不足为凭。# M' t# u3 ~+ @7 c/ X* ?: I
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　　筹措资源1 l& G) N7 V* I

- `8 A. \- B4 u/ c! A　　治国本于理财。诺贝尔经济学奖获得者诺思，依循布罗代尔开创的历史研究方法完成的《经济史中的结构与变迁》，标志着目前仍领潮流的“新制度学派”的兴起。由经济学家对历史上经济生活进行研究，由此来解答“国富国穷”的“制度决定因素”，自然容易对应中国传统观察“治国本于理财”。同样，循此理路，进入中国共产党建立及其执政过程的历史脉络，以资源筹措和财政汲取能力建立分析框架，前述单纯的数字提升，在时空的演变轨迹里，将更有助于我们理解国家筹措资源能力变化与制度生成的条件、价值以及挑战。  u7 f; x5 n8 `+ z! }5 \

+ J) z; B7 {0 a4 S5 S　　中国共产党在1922年的第二次代表大会上，首次在政治上确定了“革命方法”：发动和依靠群众。将此政治方向变成创造性并取得成功的线路，毛泽东在《中国的红色政权为什么能够存在？》里论述：“一国之内，在四周白色政权的包围中，有一小块或若干小块红色政权的区域长期地存在，这是世界各国从来没有的事……这种现象产生的原因有两种，即地方的农业经济(不是统一的资本主义经济)和帝国主义划分势力范围的分裂剥削政策。因为有了白色政权的长期的分裂和战争，便给了一种条件，使一小块或若干小块的共产党领导的红色区域，能够在四周白色政权包围的中间发生和坚持下来。”那么，在白色包围之下的红色政权如何生存呢？其技术性解决方案，是随后在福建举行的“古田会议”给出的规定：“红军必须和人民群众相结合，必须担负起打仗、筹款和做群众工作这三位一体的任务。”——依靠群众的“红色割据”获得生存之途，其任务，即基础性条件之一非常明确——筹款。无有资源筹措，中国共产党生存的可能性将变得微弱。这是贯穿始终的关键线索。只是资源筹措过于基础与日常化，远没有政治、战争那样具有戏剧与传播性，所以长期难以被注意。
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/ n& R4 [+ h) |9 V+ x* V4 ^　　那么，中国共产党资源占有情况如何？其现实是长期窘迫——以相对稳定的延安时期来观察，《陈云传》里描述：“1939年，边区财政收入的90%以上仍来自外援。这一时期边区的财政方针是，争取外援，休养民力。公粮在1937和1938年都只征1万石，税也很轻。武汉失守后，国民党逐渐消极抗日、积极反共。1940年，国民党政府停发八路军军饷，并阻截国内外给边区的捐助。1941年“皖南事变”后，边区财政经济陷入严重困难中。毛泽东曾说：‘最大的一次困难是在1940和1941年，国民党两次反共摩擦，都在这一时期。我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们，我们的困难真是大极了。’”
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) M  s$ F! R! j% T5 A2 c9 L. H　　制度的内生性，决定性因素是现实条件。在如此资源结构之下，制度性安排的一般选择只可能是“劳力替代”——自力更生，是现实约束下的路径选择，然后意识形态化的结果，绝非凭空生成。以淮海战役为例，战后统计，这一战役第三阶段，参战兵力与后方支前民工的比例竟达到1∶9，大大超过战役初期的1∶3。那些肩挑手推的独轮车以及9倍于兵力的民工们完成的战争的后勤资源保障，是以人力代替运输能力——实则资本与资源不足的经典样本。即使当时，相关方面对此亦有深刻认识，华东支前委员会在其总结里很清楚地计算：“济南至徐州750里，一列车即可运200万斤(粮食)，一晚时间即到。如用(支前)小车运输则须6666辆，1.3332万人至少需半个月。”资源条件的约束，以及在此约束下必须获得胜利的目标，中共“二大”确定的“群众路线”，自然是筹措资源的核心方式。如此一来，社会动员能力成为中国共产党最为关键与宝贵的能力。非此，无可筹措哪怕是最低保障的资源。+ u( ?! T1 P" L# Y( [

: r9 {& s* r# A5 n　　资源尤其是资本的极度缺乏，筹措资源的方式决定了我们基础性的制度安排。1949年中国共产党获得政权，新中国成立——这一时刻的资源条件，西方通过两次世界大战所完成的资源瓜分已经没有任何调整余地，且中国周边的地缘政治环境险恶，而新中国又必须工业化以自立于世界民族之林。资源从何而来？如何筹措工业化必需的资本原始积累——其制度安排必然是以中央高度集权下的自我剥夺，以农村的统购统销和人民公社这两个互为依存的体制来支持工业化进程。举国体制，实则为筹措资源的自然选择。其合理性，放在第三世界国家现代化的进程里，塞缪尔·亨廷顿的结论是：“对于穷国，政治秩序和有力的机构是经济发展的前提。”
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　　从中国共产党建立、获得政权、中国的工业化路向……如此一路演化而来，围绕着筹措资源而进行的各种制度建设，是其核心命题。在此理路之下，各种制度形成基础及其理由，我们将容易发现并理解。但是，以汶川大地震重建为节点，经过改革开放30年的中国，在GDP达到30万亿元，财政收入有6万亿元的国力提升、财富累进的条件下，变化调整的基础已经形成。7 V7 l9 C& P- o0 S" d( ?5 P6 `
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　　以筹措资源为主导的“举国体制”结构，形成了目前国家足够强大的资源实力，也因此种能力变化，未来的重点将必然转向资源分配及管理的制度建设。1500元民房补助款与最高可达4.5万元的补助款，两者的管理强度，以及对管理能力的要求，断不可等量齐观。制度变迁将无可避免。这是我们观察此次汶川地震重建，最重要的判断与结论。4 U" W! V" ?3 n; t9 Y% y
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　　对口支援
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　　从历史路径回到现实地震重建，其制度性调整，已是重建过程的基本事实。8 C, V( o4 s0 V1 N( L! c
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　　国务院发布的《汶川地震灾后恢复重建总体规划》里测算，此次重建资金需求约为1万亿元。中央财政将按重建资金总需求30%左右的比例建立中央地震灾后恢复重建基金，其余的资金将通过地方财政投入、对口支援、社会募集、国内银行贷款、资本市场融资、国外优惠紧急贷款、城乡居民自有和自筹资金、企业自有和自筹资金、创新融资等筹措。重建过程同样亦如救灾救援过程，是一个合众之力的结果。其筹资的多元化制度安排，用单纯的刚性的“举国体制”已无法概括。而且，传统的“人力替代”在此次地震救援与重建过程中，已悄然转为志愿者行动。重建部分的计量以货币为单位，过去我们因人力与货币混合之实际而将之称为筹措资源，现在可以更单纯地命名为筹措资金——按黄仁宇的概念，现在我们可以“在数目字上管理”。
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" D. M% E; z& @9 L0 z; x* u" v0 L　　重建资金的多元化以及纯粹货币化，其自然的结果是监控制度的多元化。接受本刊采访的中国红十字基金会与香港地区乐施会，他们回顾各自在灾区重建过程中小小的不适，即为当地政府更乐意按资金全投向政府账户方式接受各项投入，由他们全程控制——这当然是一个不会被选择的策略。资金渠道的多元化，以及投资控制的分散，多方利益重新博弈而达至新的均衡过程，便是一个自然的制度生成过程。
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% x# {) ^- O0 N+ X3 e  R　　即使传统体制框架下，中央与地方财政投入之外，“对口支援”是传统筹措资源方式的延续，但同时又是制度创新方式。$ p; _9 l# E( O  ?$ r% @& F* o
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　　对口支援，即全国21个省市对应此次地震的21个重灾县市，按不低于其上一年度财政收入1%的比例，对口支援受灾县市3年。按此要求，它是刚性的，是传统由国家控制的筹措资源的方式之一。但就其现实选择来观察，其制度形成的基础，是因应改革开放30年来新的区域结构差异的制度性调整方案。& v$ }: M3 r5 O+ B( f* S$ X, Z8 U
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　　资源禀赋及经济条件与基础的差异，改革开放30年，东西部地区差异在日益扩大，这是中国目前的结构性矛盾之一。仅以东西部地区财政收入比较，按中国统计年鉴提供的数据，1999年，东西部地区财政收入水平相差3.22倍，2003年则达到了3.85倍，未降反升。而以人均财政收入比较，其极端状况，2006年最高的上海市与最低的西藏自治区，前者竟为后者的17倍。如此格局，国家战略层面的西部大开发自是均衡地区间差异的路径之一，而以地震为契机，对口支援，以地震恢复重建的角度观察，它是筹措资源的方式之一；但若将此制度置之东西部日益扩大的差异现实里分析，这一制度的采用，更当视为寻找均衡化的资源分配方式。因而，它的创新应当更被注意。